Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“ (ГД ГВА) като второстепенен разпоредител с бюджет е създадена на основание разпоредбите на чл. 8 от Закона за гражданското въздухоплаване (ЗГВ). Текстовете на тези разпоредби са включени в измененията на Закона, публикувани в ДВ, бр. 85 от 1998 г., и са влезли в сила на 01.01.1999 год. Устройственият правилник на ГД ГВА е обнародван в бр. 37 от 22.04.1999 г. на Държавен вестник от същата година.
Двадесет и пет години съществуване на администрацията, на която са възложени контролните и регулаторните функции в областта на гражданското въздухоплаване, са добър повод да бъдат припомнени събития и процеси, свързани с периода на фундаменталните промени в държавата, дали сериозно отражение и на целия авиационен подотрасъл във всичките му съставни компоненти – период, започнал от края на 1989 г.
В края на 80-те години на миналия век гражданската ни авиация разполага със 75 самолета за превоз на пътници и товари, 308 за извършване на специализирани авиационни работи. Летищата за обслужване на международни и вътрешни търговски полети са 10, а постоянните и временните летателни площадки за извършване на специализираните авиационни работи са над 700. През 1990 год. службата за ръководство на въздушното движение е обслужила 73 000 полета до/от България и 120 000 полета прелитащ над страната трафик. Летателен и технически персонал се подготвят във Висшето народно военно-въздушно училище „Г. Бенковски“, в СССР и в собствени на БГА „Балкан“ Учебен център и Тренажорен комплекс. Цялата оперативна дейност по експлоатацията, поддръжката и обслужването на ВС, функционирането на летищата и летищните съоръжения, ръководството на въздушното движение и поддръжката на средствата за радарно наблюдение, навигация и комуникация, обучението и квалификацията на съответния авиационен персонал, се извършва в Стопанско обединение „БГА – Балкан“. То изпълнява и почти всички административно-правни функции, присъщи по принцип на държавата и свързани с разработването и прилагането на вътрешните нормативни актове, въвеждащи международните норми за търговски превози и тези за безопасност и сигурност във въздушния транспорт, с членството на България в международните организации на гражданското въздухоплаване, с изпълнението на ангажиментите по актовете на международното въздушно право и сключваните двустранни спогодби за въздушни съобщения. На Държавната въздухоплавателна инспекция (ДВИ) в Министерството на транспорта са възложени само контролни функции.
Към началото на 1990 г. тази организация на функционирането на толкова сложен транспортен подотрасъл не съответства нито на съществуващите международни правила и принципи, нито на възможностите в областта на икономиката, които, макар и недостатъчни, дава националното законодателство.
1990 г. е годината на бурни промени в държавата, съпътствани с рязко поляризиране и разделение в обществото. За чест на авиационната общност тя запази единомислие по въпроса „Какво да се прави?“ , което единомислие даде възможност за предприемане на конкретни стъпки, създаващи предпоставки за по-нататъшно функциониране на гражданското въздухоплаване у нас. Първа такава бе отмяната (ДВ, бр. 30 от 13.04.1990 г.) на чл. 9 от Закона за гражданското въздухоплаване, който до тогава предоставя правото да притежават въздухоплавателни средства само държавни организации. В края на същата година със заповед № РД-08-408 от 28.12.1990 г. дейността на СО БГА „Балкан“ е прекратена. Създадени са 16 държавни фирми – авиокомпании и летища, имащи само стопански функции. Отрядите на селскостопанската авиация също стават отделни стопански субекти. Ръководството на въздушното движение е самостоятелна структура, подчинена на Министъра на транспорта. За изпълнението на регулаторните и надзорни дейности и функции в Министерството на транспорта е създадено Управление „Гражданска авиация“ (УГА). В него влиза и съществуващата ДВИ.
Разглеждайки периода 1991 – 1998 г., следва да бъде изтъкнато едно много важно обстоятелство. Независимо от сериозните обществено-икономически сътресения през тези години, политическото ръководство на подотрасъла бе изцяло професионално и това осигури непрекъсваемост на процеса за постигане на съответствието на целия подотрасъл с международните правила и изисквания. Това съответствие и административният капацитет на администрацията за контрол и регулация бяха (и все още са) най-важната предпоставка за оценка на възможностите на нашите авиационни субекти, респ. за доверието към тях в участието им на международния пазар на авиационни услуги.
Още през 1991 г., чрез Европейската конференция за гражданско въздухоплаване (ЕКГА), на която България става член през същата година (една от първите официални европейски институции, към която България се присъединява) е поискано финансиране на проект за извършване на проучване и оценка на гражданската авиация на страната. Проектът получава финансиране от Комисията на Европейските общности и в периода май-юли 1992 г. работна група на Международната организация за гражданско въздухоплаване към ООН (ИКАО) извършва подробно проучване на структурите, функциите, нормативните актове, и организацията на работа на основните авиационни субекти. Проучени са Министерството на транспорта, УГА, Авиокомпания „Балкан“, РВД и летищата в София, Бургас и Варна. Проведени са разговори с всички водещи ръководители и експерти в тези ведомства и предприятия. В изготвения доклад се посочва констатираното състояние, правят се изводи и необходимите препоръки за отстраняване на недостатъците. Приложени са конкретни програми за обучение на експерти и за доставка на необходимо оборудване, като всички тези програми са придружени с финансови параметри.
Предмет на настоящата публикация са препоръките по отношение на работата на УГА и ДВИ, защото именно те дават насока на всички предприети конкретни действия с цел тяхното изпълнение. Административният процес на планиране, осигуряване на предпоставките и реализиране на тези конкретни действия довежда и до идеята за издигане статута на държавния орган от Управление в МТ до статут на второстепенен разпоредител на бюджет, компетентен и отговорен за регулаторните, надзорните и контролни държавни функции.
След като се е запознала детайлно със състоянието на администрацията, работната група на ИКАО прави своите препоръки:
- Съобразявайки се със състоянието на гражданското въздухоплаване и предстоящите задачи, Работната група „горещо препоръчва“ персоналът на УГА и ДВИ да бъде увеличен от 18 служителя до около 78, включително за разследване на авиационни произшествия и авиационна медицина.
- Горещо се препоръчва и вземането на бързи мерки за увеличаване заплатите в УГА като за критерии бъдат взети тези на служителите в производствените звена при заемане на еквивалентна длъжност. По този начин „ще бъде осигурено задържането на квалифицирани и опитни кадри и привличането на нови такива.“
- Препоръчва се планирането на автоматизирана информационно-управленческа система, свързана с производствените звена, доставката на необходимите хард- и софтуерни продукти;
- Препоръчва се организирането на документално звено с пълен комплект авиационни документи и назначаването на експерт – международник за тази цел;
- Препоръчва се бързото назначаване на двама специалисти по авиационно право за подпомагане на изработването на проектозакона за гражданското въздухоплаване и съответната подзаконова нормативна уредба.
Подобен подход – запознаване, констатации и препоръки, придружени с финансово остойностени проекти за обучение на експерти и доставка на оборудване, е приложен и към РВД, летищата (с акцент тяхното развитие и на аварийно-спасителните дейности) и А/К Балкан.
През следващите доклада години, 1994 -1998, са предприети конкретни действия в посока изпълнение на препоръките на Работната група на ИКАО. Те по своята същност водят до радикални промени по отношение на всички изпълнявани дейности.
Със съдействието на МТ и РВД, които предоставят свои щатни бройки, става възможно назначаването на необходимия допълнителен персонал. Водещи експерти и инспектори са командировани за изучаване опита на водещи в гражданското въздухоплаване държави и на дейността на Обединените авиационни власти. (Обединени авиационни власти на Европа е организация, асоцииран орган на Европейската конференция за гражданска авиация (ЕКГА). Нейната задача е разработването, приемането и прилагането на общи правила, процедури и стандарти (JARs) в областта на проектирането, производството, летателната годност, техническото поддържане и експлоатацията на въздухоплавателните средства. След 2008 г. нейните функции постепенно преминават към Европейската агенция за авиационна безопасност.) Създадено е документално звено, което получава, обработва, съхранява и организира използването на международните нормативни документи, както и на административните писма, получавани от ИКАО, назначени са и компютърен специалист, юрист, експерти по икономика на въздушния транспорт и международна дейност. Увеличени са и щатните бройки на ДВИ. Разработено е технико-икономическо задание за изграждане на Информационна система на гражданското въздухоплаване. Разработена и публикувана в ДВ е Наредба № 3 от 1996 г. за аварийно-спасителното осигуряване на полетите в гражданските летища. От водещи консултантски компании е извършено детайлно прединвестиционно проучване за изграждане на ново летище и е разработен и приет от междуведомствен съвет Генерален план на Летище София. Използван е целият натрупан през годините опит за проучване на въпроса за изграждане на ново летище в София. Така са създадени предпоставките за осигуряване на финансирането на проекта от авторитетни международни финансови институции. Разработен е и нов генерален план за развитието на летище Бургас. Издействан е подходящ терен, изготвен е проект и започва реализацията на проект за изграждане на нова сграда на ДП РВД. Изготвено е задание и се провежда процедура за доставка и изграждане на цялостна система за обслужване и ръководство на въздушното движение.
Текстовете от Конституцията на страната, приета през 1990 г., отнасящи се до актовете на международното право, страна по които е България, изискват същите да бъдат обнародвани. През разглеждания период са предприети административните действия по публикуването на Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване, подписана в Чикаго на 07.12.1944 г., която е обнародвана в ДВ, бр. 55 от 08.07.1994 г. Ратифицирани са Протокол за борба с незаконните актове на насилие в летищата, обслужващи международната гражданска авиация, допълващ разпоредбите на Конвенцията за борба с незаконните актове, насочени против безопасността на гражданската авиация, приета в Монреал на 23.09.1971 г., обн., ДВ, бр. 11 от 08.02.1991 г., както и Конвенция за маркиране на пластичните взривни вещества с цел тяхното откриване, обн., ДВ, бр. 59 от 29.06.1999 г. От особено важно значение е присъединяването към Международната конвенция на Евроконтрол за сътрудничество за безопасност на въздухоплаването от 13.12.1960 г., ратифицирана със закон, приет от 37-о Народно събрание на 30.01.1997 г. - ДВ, бр. 13 от 1997 г., в сила за Република България от 1.06.1997 г. Освен участие в работата на международните организации за гражданско въздухоплаване, в които членува България – ИКАО, ЕКГА и Евроконтрол, в периода 1991 – 1999 г. УГА участва в изготвянето на 20 двустранни междуправителствени спогодби за въздушни съобщения. Това създава правна възможност за навлизане, при интерес, на българските авиопревозвачи на нови пазари.
През разглеждания период се предприемат специални мерки за решаването на два изключително сложни проблема. Тежката икономическа ситуация, в която се оказва А/К Балкан, води до предприемане на мерки за нейното стабилизиране и минимизиране на загубите. През 1996 г. авиокомпанията е включена в списъка на предприятията за финансово оздравяване и неин принципал по отношение на икономическото състояние и собствеността става Министерството на финансите. Наред с това, с активното съдействие и експертиза на Министерството на транспорта и УГА, авиокомпанията, в стремежа си да подобри финансовото си състояние, редуцира самолетния парк и оптимизира обслужваните дестинации. В периода 1995 -1997 г. е оказана и целева финансова подкрепа от страна на правителството. Получени са авансово постъпления за предстоящи превози. В същото време УГА следи състоянието на авиокомпанията по отношение на безопасността и сигурността на пролетите и неколкократно обръща внимание на принципала, а в последствие и на новите собственици (след приватизацията), за важността на този проблем и необходимостта от финансово осигуряване на всички дейности, свързани с него.
Вторият проблем е свързан с обстоятелството, че обслужваният във въздушното пространство на България трафик рязко нараства. От обслужени 193 000 полета (73 000 до/от летищата в страната и 120 000 прелитащ трафик) през 1990 година, през 1995 год. обслужените полети са вече 306 100 (съответно 54 400 и 252 700) като тенденцията се запазва и през 1996 г. Това над 50%-но увеличение на обема работа е поето от същия персонал и без увеличение на заплащането в РВД. Тази ситуация поражда там силно социално напрежение. Това напрежение води през м. август на 1996 г. до опит, а в края на годината и до обявяване на стачна готовност. В резултат на проведени преговори между представители на всички синдикални организации и междуведомствена работна група от Министерство на транспорта, Министерство на финансите и представители на ръководствата на РВД и УГА, както и благодарение на професионалното поведение (още в началото на преговорите е постигнато съгласие сложната вътрешнополитическа ситуация да не влияе на преговорите и този вътрешен професионален въпрос да не се използва извън РВД за политически цели) на всички участници в тях, се постига договореност за начина и времето за решаване на съществуващите проблеми. Тази договореност намира израз в изготвените и приети изменения на Закона за гражданско въздухоплаване. В брой 16 от 21.02.1997 г. в Държавен вестник е публикувано изменението на ЗГВ, включващо в него нова Глава Х „А“ – Финансиране дейността на Държавно предприятие „Ръководство на въздушното движение“. Това изменение законово регламентира източниците на приходите на Държавното предприятие, а в текстовете, определящи предмета на разходите, изрично се посочва, че „…средствата за работна заплата се формират в проценти от събраните такси за извършените аеронавигационни услуги“. Със сигурност може да се твърди, че именно този текст осигурява от тогава и понастоящем кадровата осигуреност и стабилност на РВД.
През разглеждания изключително динамичен период, особено след 1994 г., макар и с променлив интензитет, не прекъсва работата по наложителните промени в Закона за гражданското въздухоплаване. Констатациите в доклада на Работната група на ИКАО от 1992 г. по отношение на Закона дават повод за активизиране на работата по тяхното изготвяне. Необходимостта от сериозни изменения и допълнения, обхващащи на практика почти всички авиационни дейности, предопределя и участието на голям брой експерти и юристи. В резултат измененията и допълненията на Закона са изготвени, внесени са в Народното събрание и са обосновани при тяхното обсъждане в неговите комисии. Общо 127 текста от Закона са изменени или допълнени в публикуваните в бр. 85 от 24.07.1998 г. на Държавен вестник текстове. Влизащи в сила от 01.01.1999 г. те, освен регламентирането на дейностите в гражданското въздухоплаване, вкл. и създаването на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“ като второстепенен разпоредител на бюджет към Министерството на транспорта, създават и правните основания за приемане и на необходимите подзаконови нормативни актове. Именно тези актове са от особена важност за осъвременяването и модернизацията на целия авиационен подотрасъл и поради това, а и изхождайки от спешната необходимост от тяхното съществуване, работата по голяма част от тях се извършва едновременно с изготвянето на законовите изменения. Освен от Министерството на транспорта и УГА, в работата, както по тези изменения, така и по подзаконовите актове, са привлечени и експерти и юристи от Института по въздушен транспорт, РВД, Летище София и др. В резултат за период от година и половина са одобрени и публикувани в Държавен вестник 21 наредби, обхващащи функционирането на всички авиационни дейности - регистрация, експлоатация и техническо обслужване на въздухоплавателните средства, вкл. и свръхлеките, управление и констрол на въздушното движение, летища и наземно обслужване, авиационен персонал и неговото обучение, лицензиране и контрол на авиационните оператори и операторите на летищни дейности, разследването на авиационни събития, сигурността, статистика в гражданското въздупоплаване.
Усилията на УГА за изпълнение на препоръките на ИКАО, направени през 1992 г., са проверени през 1999 г. В рамките на световната програма на ИКАО за одит на надзора по безопасността екип на организацията прави одит на Гражданска въздухоплавателна администрация. Той се провежда от 10 до 18 май (т.е. по-малко от месец след подписването на Устройствения правилник на администрацията, създаващ правните основания за нейното структурно изграждане и кадрово осигуряване) и има за цел „… да установи способността на ГВА да осигурява надзор по безопасността“, както и „… да провери дали ГВА съблюдава стандартите и препоръчваната практика на ИКАО, представени в Анекси 1, 6 и 8 към Чикагската конвенция…“. (За уточнение, упоменатите анекси са: Анекс 1 – Лицензиране на авиационния персонал, Анекс 6 – Експлоатация на въздухоплавателните средства и Анекс 8 – Летателна годност на въздухоплавателните средства). В окончателния доклад от одита се прави констатацията, че „… организационната структура на ГВА е стабилна, с адекватно финансиране и кадрово осигурена с технически персонал, притежаващ подходяща квалификация… и има ясен мандат за инспектиране и надзор над цялата въздухоплавателна дейност в България.“ Направени са и констатациите, че обнародваните конкретни наредби, касаещи гражданското въздухоплаване „… се нуждаят от подсилване в няколко ключови области“, както и това, че е необходимо „… да бъдат разработени стандартизирани процедури за сертифициране и надзор, чрез които да се осигури унифицирано изпълнение и приложение на изискванията, установени в Закона.“
Най-важните заключения, обаче, се отнасят до съответствието на националните разпоредби с тези на споменатите Анекси. Констатирано е, че няма различия на националните разпоредби със стандартите на Анекс 8 и Анекс 6, Глави 8 и 11. Установени са различия (това не води до негативни оценки, изисква се само тяхното обявяване и публикуване в съответните приложения към Анексите) в 21 текста на Анекс 1 и в 7 текста на Анекс 6, Глава 1. Това означава, че към момента на одита, съвпадащ по време със започването на функционирането на ГД ГВА, съответствието на националните разпоредби с актуалните стандарти на ИКАО, включени в споменатите Анекси, обхващащи основните авиационни дейности, е над 95%.
Разбира се, не е възможно в подобно кратко изложение да бъде обхваната и анализирана цялостната дейност на УГА и ДВИ в годините преди създаването на ГД ГВА. Но със сигурност може да се твърди, че това, което е направено, е важно, съобразено е с препоръките на ИКАО, съответства на съществуващите тогава международни изисквания за извършване на гражданското въздухоплаване и представлява добра основа за по-нататъшно развитие и усъвършенстване на администрацията.
Автор: Венцислав Гигов